社会代理机构承担军队采购任务时存在的问题及对策

从军队采购网了解到，今年以来，有不少社会代理机构因承担军队采购任务违规，受到不同程度处罚。2019年10月，军委后勤保障部下发通知，明确自行采购可以委托地方采购代理机构组织实施。2020年5月《解放军报》报道，军委后勤保障部印发《关于组织开展军队委托地方代理机构采购试点的通知》，组织在空军、联勤保障部队、军委机关事务总局、武警部队等采购部门开展军队委托地方代理机构采购试点，非涉密或经过脱密处理的项目，可以依托驻地政府采购公共资源交易平台或者委托社会采购力量组织实施，从此军队委托地方代理机构采购试点稳步推开。经过近三年的试运行，一些地方代理机构特别是社会代理机构承担军队采购任务时，还存在不少问题，亟需进一步规范。

一、存在问题分析

一是采购秩序不够规范。军队采购是一项复杂的系统工程，它需要一套完整、科学的工作程序，应当按照编报采购预算，编制、下达采购计划，组织实施采购，签订采购合同等基本程序组织。目前主要存在：一是遴选采购代理机构不够规范。一些采购单位在磷选代理机构时，不按照规定要求选择，比较青睐于“听话”和“顺从”的社会代理机构，有的选出来的代理机构根本不具备独立开展采购代理业务的人员、设施条件，挂靠其他代理机构以“办事处”、“营业部”等名义，仅一两个人办理采购业务，接到采购业务后，临时租用一个快捷酒店场地开评标，甚至打“飞的”处处接活。二是代理机构业务不够熟悉。一些代理机构工作人员连军队采购基本法规都搞不清楚，就担任军队采购项目经理，导致采购委托操作不规范，问题可谓五花八门、形形色色，从采购文件编制、信息公告发布、到评审现场组织，都不能遵守军队法规。三是采购组织不够规范。采购活动随意、程序不规范、场所不标准、保密活动不严谨，不按军队采购要求组织，甚至出现吃过原告吃被告，一边从事采购代理业务，一边采取隐蔽手段参与自己代理的采购项目投标；还有的完全听从采购人意见，成了串标的谋事者、围标的帮凶，更有甚者成了违法的“洗白”工具，存在严重廉政责任转嫁风险。

二是文件编制不合要求。采购文件是明确采购内容、评审方法、资格条件、合同条款和投标文件相应格式等要求的纲领性文件。代理机构在编制采购文件时还存在：一是文件模板不合要求。内容不够全面，不能按军队统一格式模板编制，编制不够严谨，有的物资和服务类采购项目，却采用工程采购模板，有的采用政府采购模板，有的采用自己编造的模式，甚至错别字连篇、前后矛盾。二是技术参数不够合理。有的技术参数过于简单，或者需求缺乏标准；还有的对拟采购项目的技术、规格、性能、功能、质量要求或者拟采购服务的内容、范围、时间、标准等过于详细，为特定企业量身定制采购文件。三是评审标准不够科学。不能按军队统一模板要求，缺乏依据，评审内容过于宽泛，专家主观分值设置太高，还有的指定采购特定产品或货物品牌，或者为某产品“量身定制”货物规格、技术参数，设置一些针对性、约束性条款，含有倾向性或者排斥潜在投标人内容，不能科学择优选取中标供应商。

三是专家抽用不按规定。评审专家在采购领域扮演着越来越重要的角色，其职业道德、法律知识和专业水平都直接影响着评审工作的质量。代理机构在选用评审专家时还存在：一是抽取不够规范。一些单位在没有监督和现场录音录像监控环节的情况下，在有限的专家资源库里，甚至在自己单位的专家库里，不按规定提前设置条件挑选，或人工有意选取，提前泄露专家人员名单。二是专家不够专业。在实际评审工作过程中，专家很难全面掌握各类采购对象的专门知识，加之对军队采购法规不了解，一些专家出现隔行评审、“专而不家”；甚至在代理机构暗示下，对明显围标串标视而不见。三是评审不够公平。一些专家存在评好评坏一个样，加之评审规则及标准框架内如何评分具有较强的主观性、自主性和独立性，即如何给分，给最高分或最低分或中间值，有较大自由裁量权，有的代理机构又与评标专家达成某种默契，与供应商之间有着千丝万缕的关系，搞人际标、人情标，谋求不正当利益。

四是现场组织不够正规。评审现场作为采购的一项基础工作，事关项目成败。在现场组织环节，还存在：一是现场秩序管理不够有序。代理机构工作人员缺乏对采购特别是对军队采购的认知，加上缺少监督人员，不落实保密措施，评审过程不能全程录音录像，无关人员进出自由。二是评审专家管理不够严格。一些代理机构现场缺乏管理，有的专家边评边看手机，私下与外界联络；也有的将自己的观点强加给其他评委，不能客观公正地评审每一份投标文件，发表一些倾向性的话语，打“关系分”、“人情分”；有时不区分经济和技术，不能独立评审，一人一家快速评审，草草收场；也有的评审专家不能够正确地使用其自由裁量权，不按规定回避；还有的临时更改评审结果，现场不能及时制止。三是采购部门行政干预过多。一些采购单位或代理机构行政干预评审专家独立评审工作，迁就采购人的倾向性意见，甚至提前给专家打招呼，损害了军队采购公平公正良好环境。

五是监督管理不够严格。采购监督是采购规范运行、廉洁高效的制度保证。在采购监督环节，主要存在：一是监督流于形式。每次采购时，虽已明确了监督人员职责，但监督机构临时观念和监督人员不懂专业怕说错话等问题及事不关已观念，监督主动作为不够，也有主动作为受到阻碍，采购监督作用发挥非常有限。二是刚性制约缺乏。从目前各个层面制定和颁布的采购法规制度来看，虽然有《军队物资工程服务采购联合监管规定》，但缺乏具体操作性内容，特别是对采购结果的运用措施不够明确、不够具体，直接影响监督效能发挥。三是问责力度不够。监督法规的不健全性和奖惩措施不够有力，使监督与被监督者之间无法制约，甚至明知道违犯规定，也不去问责。此外，监督部门还存在不熟悉采购业务，不了解采购程序，不懂采购法律法规，造成“外行监督内行”，流于形式，经常表演型的“走过场”，致使采购代理机构一方面为采购人提供“权力寻租”的空间，另一方面为供应商提供谋取超额利润的机会，导致有时采购价格偏高。

六是采购服务不够到位。服务质量的好坏直接影响和制约着采购工作的顺利进行，代理机构还存在：一是服务意识不够强。接到采购任务后，不主动与需求部门联系，你的东西我采购，采购什么你就用什么，完全按采购需求计划进行，不跟采购人沟通，在采购活动中盲目行事；有的代理对供应商“吃、拿、卡、要”，想卖标书就卖，看脸色行事；还有的代理机构虚定标书价格，高价销售标书，不及时退还供应商保证金，甚至违反规定向中标供应商乱收费等。二是服务措施不到位。有的代理机构怕麻烦、图省事，服务措施制订得不够，服务随意性比较大，涉及服务躲得远远的，甚至不能给供应商和采购人提供一个临时休息场所，没有真正把服务体现到采购过程中。三是后续服务不够强。有的代理机构将“招标”进行完就了之，对后期合同签订和合同执行等后继服务不管不问，满足于一、两笔采购业务，特别是采购资料收集不及时，收集程序不严密，档案管理混乱，现场资料不保密，甚至发生丢失情况，直接影响采购资料的完整性。

二、规范代理机构承担军队采购任务对策措施

军队采购是一项政策性、技术性很强的跨学科综合性工作，需要具有军事、经济、法律、项目管理、工程技术等方面的专业知识和一定的管理、协调能力，要求代理机构必备和掌握采购、合同、商业谈判及货物、工程和服务等方面的知识和技能，要遵循军队采购各类文本和运行秩序。

一要规范采购代理秩序。为规范军队委托地方代理机构采购行为，推进采购领域深度军民融合，提高军队采购效率效益，2020军委后勤保障部下发了《军队委托地方代理机构采购管理办法》，对集中采购限额标准以上物资工程服务项目代理机构进行了明确，要求代理机构除应当满足《军队物资工程服务供应商管理规定》明确的有关服务类供应商条件，还同时应当具备完善的采购内部监督管理制度；能够固定1个以上专门部门和5名以上的专职人员负责代理军队采购业务，专职人员熟悉采购相关法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力；党组织健全，专职人员中至少有1名3年以上党龄的党员；具备独立固定的办公场所、代理军队采购业务所必需的设施设备及其他办公条件；建立军事安全保密制度，配备符合保密要求的专用设备用于代理军队采购业务。要求通过招标或者竞争性谈判方式，确定入围代理机构和代理服务费标准，并签订服务框架协议。代理机构必须严格政府采购和军队采购秩序规定，从业人员必须具备一定的政府采购专业知识、操作技能和遵守职业道德，必须接受军队采购业务知识、法规政策全方位培训，特别要对具体从事军队采购工作人员的执业资格、职业道德教育、法律法规政策培训，才能上岗。

二要执行军队文件模板。《军队委托地方代理机构采购管理办法》要求，接受委托的代理机构，应当按照军队采购有关制度标准和采购需求、在委托单位的指导下编制采购文件。这就要求代理机构在编制采购文件时，要严格按照军委目前下发的文件模板基础上进行编制，认真审核、仔细推敲，不得删除条款、调整顺序或更改内容，最大限度的减少人为因素。采购文件应明确具体的评审方法、评审程序、评审标准和供应商质疑、投诉渠道，以及其他需要说明的问题，防止资质差别待遇，技术参数应当全面完整、详细精准、规范标准，能够满足组织采购活动的需要，内容应当准确、规范，不存在歧义或多种解释，不得指向特定供应商或产品。特别是在编制采购评审标准时，应严格军队采购评审标准模板，科学设置评审标准，合理、合法设置资格性符合性审查内容和技术商务评审标准；减少专家评委自由裁量权，增加定量评价，减少定性评价，科学划分评分分值区间，对价格、技术、业绩等评审因素的分值作出明确规定，不得随意设置评分分值权重，为特定供应商量身定做评分标准，排斥其他潜在供应商。

三要严格评审专家抽用。在现行采购制度中，评审专家作用突出，甚至一句话都能够左右采购项目的成与败，是不法供应商围猎的主要对象之一。为加强评审专家管理，这两年军队出台了不少规范规章制度，代理机构在实际操作中，要严格评审专家使用和管理。一是严格按规定抽取。要严格按照军队物资服务采购评审有关规定要求，通过军队专家库或驻地政府专家库抽取，特殊项目等也可通过驻地政府部门、科研院所、行业协会等推荐选取。抽取过程应当全程录音录像并保证清晰可辨，抽取记录由抽取、监督人员共同签字确认。二是严格专家评审。要求评审专家必须按照采购文件确定的评审标准，客观公正地评审，特别是对于自由裁量权较大的项目，应当根据各供应商的响应文件进行商务和技术评审。要加强评审专家管理，严防分工评审、抄袭打分，严防互相交流、施加影响，严防客观分值互不一致、主观分值畸高畸低等明显问题，保证独立评审。三是认真评审复核。按照军队物资服务采购评审办法要求，评审委员会出具评审报告前，采购机构应当依据评审工作底稿，对评审委员会的评审结果进行复核，尤其对排名前3名的供应商、报价最高且成为预成效的供应商、报价最低未成为预成交的供应商、被认定为无效报价的供应商、废标和终止评审等情形，必须进行重点复核、说明原因，并在评标（审）报告中注明，做到评审得分有据、评价准确、打分合理。

四要严肃采购现场组织。代理机构应严格依据军队采购有关要求组织实施，并保证现场音视频采集存储设备齐全可靠保密的情况下进行。一在评审预备阶段。应当核准评审专家身份，宣布评审程序规定、工作纪律，落实回避要求，组织评审专家填写《遵守评审纪律和公正履职承诺书》。项目组织者应组织评审专家介绍该项目的背景情况，介绍项目采购公告发布、供应商响应等基本情况，重点带领评审专家学习采购文件的各项要素，对采购文件中的实质性条款、废标条款作重要提示。二在评审阶段。现场人员应加强评审秩序管理，落实安全保密措旅、对专家发表倾向性言论、私下沟通协商评分的应当及时提醒；对专家不按采购文件规定的评审程序、方法和标准进行独立评审的应当立即纠正；监督专家不得以采购文件未明确要求内容和非实质性条款判定供应商投标(报价)无效；对专家评审过程，特别是违规违纪行为，进行书面记录。三在现场管理上。对评审区域实行封闭管理，采取必要措施保证专家评审全程与外界隔离。评审开始后，除评审委员会成员和有关人员外，其他人员未经允许不得进入评审现场。评审委员会成员、采购机构工作人员、相关监督人员等与评审工作有关的人员，对评审情况以及在评审过程中获悉的国家秘密、军事秘密、商业秘密负有保密责任。

五是强化采购全域监管。军委后勤保障部在明确自行采购可以委托地方采购代理机构组织实施时，要求地方采购代理机构应当在委托单位的监督下，按照军队采购有关规定组织实施采购活动。这就要求采购单位要进行事前事中事后全链条全领域监管，实施社会监督、媒体监督、公众监督。一是代理机构要完善内控制度。建立健全监督机制，专门设立内部监督部门，对部分重大项目的评标、现场勘察、专家复议、合同履约检查等环节进行全程现场监督，处理采购项目的质疑、投诉和信访。二是采购单位要联合监督。落实《军队物资工程服务采购联合监管规定》，防止代理机构迎合采购人，为了让“中意”的供应商入围，人为降低竞争难度，故意将货物化整为零而达不到公开招标的标准，或借口时间紧、上级任务急而规避公开招标；要加强评审专家评审过程及其结果进行监督和审查，及时防止专家不专、任意妄为、无理取闹等情况发生；要监督项目人员是否守规守纪，压紧、压实各类人员责任。三是管理部门要严格执法。对发现的问题要严格依法进行处理处罚，并将结果进行公告和在采购人范围内进行通报，对逾越红线、触犯禁令、顶风违纪的，发现一起，查处一起，严肃追究直接责任人和有关领导的责任，对典型案例通报曝光，狠刹不正之风，促进采购代理专业化、采购程序合法化、采购行为规范化。

六要抓好全程服务管理。采购工作紧贴部队、直接影响战斗力。这就要求代理机构在采购过程中要自觉强化服务意识，制定切实可行的服务措施，建立起规范的服务工作程序，实现全方位、全天候采购服务保障。一是强化服务意识。代理机构代理军队采购业务时，要坚持把为部队服务、为保障力服务、为战斗力服务作为采购工作的出发点和落脚点，主动与采购单位对接协调，进行“纵横结合、多边协作、立体服务”，多为军队单位提供方便快捷、“交钥匙”式的采购服务保障，真正为部队采购到质优价廉的物资和服务。二是规范服务程序。制定完善优质的服务标准与考评方法，对采购工作的每个环节都要有相应的服务措施，真正使代理机构、供应商对采购单位实现“零距离”服务。三是搞好后续服务。要督促代理机构完善后续服务各项制度，抓好采购合同拟制和档案管理与移交等工作，按照军队有关规定和要求，收集、整理、归档、组卷采购档案，报送采购单位备案，真正做到使部队满意。（余亚成 贾先勇 李 洲 曹葆华）

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